1月15日晚，美国前总统特朗普以压倒性优势赢得艾奥瓦州共和党党内初选。CNN感叹道：特朗普展示了“令人震惊的实力”，“这是美国政治史上最令人震惊的逆转之一”。

面对归来的特朗普，拜登是否该考虑如何处理自己对华供应链遏制的政治遗产——印度洋-太平洋经济框架（IPEF）？

2009年，奥巴马推进美国与日本、澳大利亚等亲美国家共建去中国化的贸易与供应链小圈子TPP（即“跨太平洋伙伴关系协定”），彼时拜登是美国副总统。但2017年1月20日，特朗普就职美国总统第一天就宣布退出TPP。

（图源：外媒）

2022年5月，寻求孤立中国的拜登总统，在日本宣布组建“印度洋-太平洋经济框架”，打造TPP升级版，与日本、韩国、澳大利亚等14国家共建的去中国化的大圈子。2023年5月27日，IPEF部长级会议在美国底特律举行，成员国首次就供应链领域达成协议，以减少对中国产品依赖。

IPEF可以说是TPP的新翻版，也是拜登推进对华供应链脱钩遏制的大圈子，从太平洋跨到印度洋，但这个大圈子还没建好，“老政敌”特朗普就要给“拆迁”了。

2023年11月18日，美国前总统特朗普在艾奥瓦州演讲时称，他反对拜登政府与13个国家谈判的地区贸易协议“印太经济框架”（IPEF），并且誓言一旦胜选，会在重掌白宫的第一天将其废除。

拜登伤不伤心？第一个脱华小圈子TPP被特朗普上台第一天就废了，第二个脱华大圈子IPEF还在商建中，又要被特朗普视为上任第一天就要废的。

若特朗普不能回归，这IPEF或不算烂尾工程，但现在特朗普正在回归，而且在1月15日首战告捷！

一、潜在烂尾工程：脱华的印太供应链大圈子

1.IPEF稳定性不足

美国政府推出的印度洋-太平洋经济框架（IPEF）旨在增强其在亚太地区的经济影响力，并形成去中国化的印太经济壁垒。

美国总统拜登于2021年提出IPEF概念，可以看做是TPP的升级版，或2号TPP。

拜登在2022年5月访问日本期间宣布其正式启动。但英国国际关系分析人士汤姆·福迪指出，IPEF缺乏实际内容，仅是口号，忽视了地理和经济现实。

《纽约时报》报道，美国商业团体对IPEF持保留态度，认为其忽略了对美国企业有利的传统贸易事项，并不实际地将中国描绘为供应链的破坏者。

IPEF是一个排除中国的经济圈，目的是构建针对中国的亲美价值观同盟，鼓动亚太国家与中国“脱钩”。这种做法与亚太合作的大趋势相悖，也引起了部分亚太国家的怀疑。

而且，IPEF与传统的自由贸易协定不同，缺乏市场准入和贸易自由化谈判，其对非美国成员国的价值和实际经济利益仍不明确，因此其吸引力和持久性受到质疑，这也是特朗普认为其无用的原因。

2.“美国利益优先”是本质

美国推出的印度洋-太平洋经济框架（IPEF）设计了四个主要支柱：

一是，制定数字贸易、劳工和环境等领域的公平、高标准和有约束力的规则；

二是，国际供应链，提升芯片、大容量电池、医疗产品、关键矿物等关键产业的供应链韧性和安全性；

三是，推动高标准的基础设施建设和绿色技术发展；四是，聚焦税收和反腐败问题。

尽管IPEF涵盖了广泛的议题，成效却十分有限。美国的承诺似乎并未兑现也很难兑现，尤其是在给亚太国家提供市场准入、降低关税及贸易壁垒方面。

此外，由于美国国内党派间存在政治分歧，它在气候变化和基础设施等议题上也难以提出具体措施。成员国发展水平参差不齐，也让美国所谓的“公平”和“高标准”难以实现，尤其是在数字经济和清洁能源等领域。

3.缺乏法律效应的搅局

美国在亚太地区的经济合作策略近年来显示了一种“搅局者”的角色。这表现在美国退出TPP、不参与CPTPP和RCEP等多边贸易协定，以及提出了具有显著地缘政治特色的IPEF。

美国的这些举措似乎都是基于“合则用，不合则弃”的原则，主要考虑自身利益。对于美国是否能够履行IPEF的承诺，外界持怀疑态度。东盟地区部分国家参与，多是一种迎合姿态，并不愿意完全做美国对话战略的棋子。

目前，美国国会并未赋予拜登政府与其他国家谈判和签署新贸易协定的权限。这导致IPEF仅能提供一种较为松散的伙伴关系，而不能形成具有法律约束力的贸易协定。

为了避免在国会的审议过程中遭遇阻碍，拜登政府已明确表示不会将IPEF的谈判结果提交国会批准，这意味着IPEF达成的协议将缺乏法律效力。

与传统的贸易协定不同，IPEF没有包含关于降低关税和放宽市场准入的议题，因为这些议题在美国选民中越来越不受欢迎，也很难在国会中获得批准。

4、缺乏有力财政支持

在美国国内的党派争斗和贸易保护主义势力的背景下，拜登政府若试图将IPEF提交国会批准面临相当的阻力。IPEF主要反映了民主党的理念，例如在清洁能源和基础设施建设等方面，如果共和党上台，IPEF的未来将面临很大的不确定性。

在财政预算方面，由共和党控制的众议院经常反对民主党政府的支出计划，这可能会对IPEF相关的投资或援助计划造成阻碍。

2022年5月，美国政府为推动IPEF，宣布向东盟投资1.5亿美元，用于支持东南亚的清洁能源建设、海上安全和抗击新冠疫情等工作。这一投资额度一经公布，就受到了舆论的质疑和嘲讽。

尤其是与同期美国向乌克兰提供的高达400亿美元的援助相比，美国对东南亚的投资承若兑现几乎微乎其微。路透社报道强调，与中国在东南亚建立的深厚关系相比，美国的这一承诺似乎力不从心。

二、重拾弃用舞台：再次利用亚太供应链圈子

如果IPEF推不下去怎么办？重拾旧圈子——亚太经合组织（APEC）！

亚太经合组织（APEC）自1989年成立以来，一直是亚太地区内最具影响力的经济合作组织。它旨在促进成员之间的经贸合作，避免引入地缘政治和安全议题。但近年来美国的一些举动显然为利用APEC进行地缘政治操弄。

2023年 11月15日，APEC峰会期间，中美双方领导在美国旧金山会晤。中方表示，全球经济复苏动力依旧不足，产业链、供应链仍面临中断风险，保护主义反弹。美方在出口管制、投资审查、单边制裁方面不断采取针对中国的举措，严重损害中方正当利益。

拜登称，美中关系是世界上最重要的双边关系，美中冲突并非不可避免，一个稳定和发展的中国符合美国和世界的利益，中国经济增长有利于美国，也有利于世界。

但次日即11月16日，拜登就表示，美国与中国存在“真正的分歧”，“我们将继续通过明智的政策和强有力的外交来解决这些问题。”

人而无信不知其可。面对“说一套，做一套”失信的拜登政府，中美供应链合作从何说起？

2023年11月28日，中国举办首届中国国际供应链促进博览会数小时前，拜登在华盛顿宣布成立了白宫供应链韧性委员会，并推出30项新措施，“以加强对美国经济和国家安全至关重要的供应链”。

此外，华盛顿还建立了一个针对半导体供应链中断的预警系统。该举措将通过促进联邦机构之间更有效地共享数据和评估可再生能源供应的风险，来达到监管供应链目的。拜登甚至预测称，50年后，历史学家将把“这一刻”视为“美国赢得21世纪竞争的开始”。

而美国对华供应链脱钩遏制政策，还会不断投射到其参与的APEC活动中。

尽管APEC初衷是聚焦于经贸合作，但美国参与进来就会将其作为推广自身地缘政治策略的平台。不仅拜登这样在干，特朗普也样干。2017年，特朗普首次参加APEC领导人非正式会议时提出了“印太战略”，这与APEC促进亚太区域一体化的宗旨不符。

拜登政府想通过印太经济框架IPEF来影响APEC成员国，可能削弱组织内部的团结和协作。

在美国威逼利诱下，2022年多个APEC成员国也加入了带有明显地缘政治色彩的IPEF，这引发了对APEC凝聚力和向心力可能受损的担忧。

如果美国继续在APEC内部推动其地缘政治议程，可能会干扰APEC的经贸合作议题，从而使亚太共同体的构建道路变得更加曲折。

“印太经济框架”（IPEF）的推进与APEC成员国的部分重叠，但其独特的战略目标可能影响APEC内部的合作和平衡。IPEF的发展可能与APEC的活动交互作用，影响区域经济合作的方向和内容。

三、中国的行动：推动APEC开展供应链合作

中国自1993年以来，一直在积极参与亚太经济合作组织（APEC）的活动，并在多个重要时刻发挥了关键作用。

1993年至2023年间，中国出席了所有APEC领导人非正式会议。

（APEC 2023 来源：ABC7 News）

中国与APEC成员之间的贸易和投资关系也在增强。2022年，中国与APEC成员的进出口总额达到37390.8亿美元，占中国进出口总额的59.7%。中国是多个APEC经济体的第一大贸易伙伴，并在投资合作方面与APEC经济体保持着密切的联系。

2022年11月2日，由中国主办的APEC加强供应链韧性促进经济复苏论坛在京市举办，提出三点倡议加强APEC供应链韧性：

一是走开放创新之路，推进区域贸易自由化便利化；二是走合作发展之路，促进产业链供应链互联互通；三是走低碳转型之路，构建绿色可持续供应链体系。

编辑：羋启 管一